理论研究

基础设施项目融资及资金管理控制

一、 基础设施投资项目融资的相关概念及内涵
1、基础设施项目融资的含义
基础设施项目融资，是指在实施基础投资过程中，以项目公司为融资主体，以项目未来现金流入为还款来源和保证的一种资金筹措行为。
2、基础设施项目资金管理的含义
基础设施项目资金管理，是以控制资金使用风险，提高资金使用效率为目的，通过内控制度建设及资金使用的计划性，信息化建设，以此降低资金管理成本的举措。
基础设施项目融资管理，是以项目良好的经营状况为保证，通过对项目融资的过程控制、融资方案的合理设计以及降低融资成本来降低融资风险而实施的管理行为。
基础设施项目资金使用管理，是以项目建成、投入后的现金流量作为保证，通过资金使用的合规性和可控性，加强内控制度建设、实施整个过程中的资金合理控制，形成资金筹措、使用、偿还良性循环的一体化管理机制。

二、基础设施项目融资的管理
1、基础设施项目融资管理的基本要求
（1）、融资程序的完整性
一般基础设施项目的运作分为八个阶段，即项目的确定和拟定、招标、选标、开发、建设、运营和移交。其项目融资的程序大致可以分为五个阶段：投资决策、融资决策、融资结构分析、融资谈判和执行。 前期谈判时要关注与融资相关的所有因素，通过一套完整的融资程序来保障融资工作的顺利实施。
（2）、融资成本的经济性
基础设施投资项目的融资，是以项目本身良好的经营状况和项目建成、投入后的现金流量作为还款保证来融资的。它不需要以投资者的信用或有形资产作为担保，也不需要政府部门的还款承诺。贷款的发放对象是专门为项目融资和经营而成立的项目公司。
（3）、融资渠道及方式的多样性
目前,基础设施建设领域有巨大的需求市场,在此领域内的投资者,随着国际资本在世界基础设施市场上的业务发展,国际资本常常采用TOT，BOT，ABS，融资租赁，国外基金结构等项目融资方式。
2、对融资质量的过程控制：
（1） 与融资相关的前期准备
基础设施项目融资在前期准备工作中，需要对项目进行可行性评价，对筹资过程进行规划，也需要各个参与方谈判、签约、担保，由于各方利益的不一致，这个过程一般需要较长的时间。
项目融资运作过程包括政府机构、项目发起人、项目公司、商业银行、担保受托人、出口信贷贷款方、项目承包商、分包商、项目所需设备的供货方等众多的参与者。在项目立项建设过程中这一复杂结构需要大量的协议、商业合同。这些协议和合同从准备、谈判直至签订生效即需要一定的制度保证，也需要项目参与方的密切协作。
基础设施和基础产业建设耗资巨大、建设周期长，它要求众多的参与方相互信任、相互协作、相互配合，这无疑增加了项目进展的复杂性和难度，相应地会影响投资方的投资决心。可见，BOT方式中的建设环节是一项复杂的系统工程，项目的立项、实施需要复杂的技术和良好的环境作为保障，仅项目前期准备工作就需要耗费大量的资源。同时还需要考虑包括各种承诺、抵押、担保、回购安排等各种提高融资质量的因素分析。
（2） 融资方案的设计
项目融资方案的设计包括股权的多样性、可涉及国外银行、证券公司等多种金融机构的介入。由于融资银行承担了项目的风险，因此会加大对项目执行过程的监管力度。通常贷款银行会监督项目的进展，并根据融资文件的规定，参与部分项目的决策程序，管理和控制项目的贷款资金投入和现金流量。通过银行的参与，在某种程度上也会帮助项目投资者加强对项目风险的控制和管理，从而使参与各方实现风险共担，利益共享。
（3） 通过降低融资成本来降低融资风险
降低融资成本是降低融资风险的关键因素之一。首先可以按照融资来源进行融资成本评估，其次可以在选择银行融资时，充分注意各银行间不同的信贷政策，选择最为有利、最为优惠的银行。
各种主要融资方式按融资成本由小到大的排列顺序依次为：财政融资、商业融资、内部融资、银行融资、债券融资、股票融资。实行融资时，我们可以采取银行比价、股权融资、股权与债权相结合的混合性融资方式，寻求最佳的资本结构，合理组合各种融资手段和方式，找到平衡点，使风险降到最低。

三、基础设施项目的资金使用管理
1、基础设施项目资金使用的基本要求
（1）、基础设施项目资金使用程序的合规性
在基础设施项目中，工程项目所需要的建设资金具有规摸大、期限长的特点，这在很大程度上，对工程项目整个实施过程中的资金投入与支配要求规范化，清晰化。
（2）、基础设施项目资金使用信息反馈的及时性
项目融资资金使用要根据企业自身投入的资金及银行所提供的贷款数额来合理安排。所以，一方面，要熟悉国家相关的经济政策及相关领域的市场风险及项目方和政府支持安排等方面信息；另一方面，要充分发挥资金使用效益，及时反馈资金投入、使用及收购回本等信息，形成资金筹措、使用、偿还良性循环的一体化管理机制。
（3）、基础设施项目资金的有价值使用
根据项目融资计划落实融资额度，制定具体项目融资方案，以避免增加建设项目资金成本；并合理制定融资资金到位后的资金取得方式、偿还年限、资金到位额度等。
（4）、基础设施项目资金自身使用成本的可控性
基础设施项目融资的有限追索性决定了银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东地追索只限于这种支持地程度，所以这就降低了项目融资的风险性，更好地控制了项目资金成本。
2、对基础设施项目资金使用的过程控制：
（1）加强内控制度建设，保证资金使用的安全性。
加强资金管理的内部控制制度，对于基础设施项目的资金管理也不例外，除了在项目实施过程中，对项目资金的筹划、使用及回购等因素要作出合理的计划和实施，对于资金使用日常业务管理也要采取相应的安全措施。
为了使资金内部控制制度能有效的执行，应当建立对资金使用业务控制的监督检查制度，组织检查机构或指定专门人员，并明确其检查的指责权限，采取定期或不定期的形式，对资金使用业务控制进行日常的检查和监督，对监督检查过程中发现的薄弱环节，应当及时采取措施加以纠正和完善。
（2） 设计现金最佳持有量
现金持有量过少的话，会造成企业资金短缺，影响到企业正常的生产经营。相反，如果现金持有量过多的话，就会造成资源的浪费。因此在现金余额的问题上，存在着一定的风险与报酬的权衡问题。
最佳现金持有量，其实就是持有现金而产生的机会成本与短缺成本之和最小时的现金持有量。通过设计现金最佳持有量来控制资金的合理分配，不让多余的资金沉淀下来。
a)定期对基础设施项目资金支付产生的效果进行评估
b)做好税收筹划工作，尽量控制与税收有关的资金支出
首先，从会计制度的选择上可以通过采用不同的会计核算方法达到对税收合理筹划的效果。
其次，应选择最佳税收注册地点。不同地区都存在着不同本质上的税制差别及区域性税收倾斜政策和优惠税率。
　　最后，选择筹资方式，优化资本结构。 从税收筹划的角度看，企业适度向银行借款和企业间的相互融资要比企业自身积累资金和向社会筹资优越。特别是当公司获利能力强，负债增加，所得税降低的幅度更大，公司获利更多。
总之，要建立一个良好的项目融资及资金管理的控制体系，顾名思义，就是要注重对项目融资质量和资金使用的管理。通过对项目的立项、实施及各种承诺、抵押、担保、回购安排等各种提高融资质量的因素分析，加强项目资金使用的合规性、安全性，以达到现金最佳持有量，使融资风险降至最低，以此更好的促进整个项目融资及资金使用管理的有效实施。

BT、BOT项目运作的战略思考与控制

上海城建集团公司 胡南方 彭辉 富文博
加入WTO后，在经济全球化，经济日新月异，新的经营方式不断涌现以及信息交流过程发生根本性变革的超竞争环境下，我国建筑业面临着更加激烈的市场竞争，这就使企业战略管理显得尤为重要。而BT、BOT经营模式则在此环境下应运而生。
BOT是英文Build―Operate―Transfer(建造―运营―移交)的缩写形式，是一种新的项目融资和管理模式，是指国内外的投资人或财团作为项目发起人从某个国家的地方政府获得基础设施项目的建设和运营特许权，然后组建项目公司，负责项目建设的融资、设计、建造与运营。
BT是英文Build―Transfer(建造―移交)，简单地说，就是承包商先进行投资、建设和管理，但不经营，在建成后由招标人按约定的条件和时限对承包商投资建设的项目进行回购。
然而，BT、BOT项目具有高投入、高风险的特性，这是由垂直一体化的战略的特点所决定的。在垂直一体化实施的过程中，关联业务中任何一个引起波动的因素也在整个整合链中引起波动，进而经营周期、市场开发等都可能引起波动。因此，垂直一体化放大了企业的经营杠杆，使企业面临较大的波动和周期变化，从而增加了企业的经营风险。
这就不得不引起我们对企业战略管理的实施过程中的思考。

一、行业宏观环境分析
加入WTO后，我国经济逐步走向世界一体化，更多的国际资本涌入我国寻找投资机会，是我国成为世界上最大的外国直接投资国家。以BT、BOT模式为代表的基础设施民营化成为绝大多数发达国家和发展中国家的积极推行方式，这也必然对我国的基础设施建设产生重大影响。
虽然我国经济的高速发展为基础设施的建设提供了机会。然而，这些机会只能在足够的资金保证下才能实现。
我国面临着严重的资金短缺。其主要原因在于基础设施的巨大需求、财政收入、欠债以及其他方面的压力。多年来，政府对基础设施的投资远不能满足需求。
据世界银行预算，1999年至2005年我国总的基础设施投资约5300亿美元，仅在今后3年中，就存在2200亿美元的资金缺口。另外，据国家建设部城建司透露，“十一五”期间，全国仅城市基础设施建设就大约需要投资1万亿元。在基础设施投资需求迅速扩张的形式下，如何筹集起充裕的建设资金，是保证基础设施建设的首要问题。
在这种环境下，我国可以利用充分的国际资本以BT、BOT模式来环节我国基础设施建设资金短缺的问题，并带来先进的技术和管理经验，提升我国的基础设施建设水平，更好地为我国经济发展服务。
目前，我国利用外资主要有外商直接投资和借用国外贷款两种主要方式。BT、BOT投资方式既与这些投资方式相联系，同时又有其特殊性，虽然在一定意义上BT、BOT投资方式与中外合作经营企业相类似，但二者无论在与政府的关系，还是资金来源等方面都存在着明显的差别，因此，采用BT、BOT模式引进外资，无疑是突破了利用外资的模式。
为推行BT、BOT模式在我国基础设施建设中的实施，我国政府先后发布了一些与BT、BOT项目有关的法律法规。1994年，对外经贸部发布了《关于以BOT模式因受外商投资有关问题的通知》。1995年6月，经国务院批准，国家计委、国家经贸委和外经贸部联合发布了《知道外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业知道目录》。随着我国对外开放的不断深入，分别于1997年和2002年3月对《外商投资产业指导目录》进行了修订，逐步扩大了外商在我国的投资领域和范围。
随着我国经济、金融、投资等法律体系的不断完善，《保险法》、《票据法》、《信托法》、《证券法》、《招投标法》、《担保法》等法律相继颁布或实施，我国已经加入《多变投资保证机构公约》，承担相应的国际法上的义务，保证外国投资者的合法权益，从而为项目的筹资建设与运行提供了必要的法律保障。
由此可见，当前的形势政策为BT、BOT模式的应用与发展提供了良好的经济以及社会发展环境。促进了BT、BOT模式在诸多领域的广泛应用。

二、公司战略层次
（1）第一层次——总体经营战略
总体战略：指对企业内外环境进行深入调查研究的基础上，对市场需求，竞争状况，资源供应，企业实力，国家政策，社会需求等主要因素进行综合分析后，所确定的统率和指导企业全局和长远发展的谋划和方略。
战略制订时的首要关注点：集团应根据公司使命，确定企业的发展方向和途经；建立和管理好一个高业绩的业务单元组合（购并公司，加强现有业务的地位，剥离那些不符合公司计划的业务）；建立业务单元之间的协同作用并将其转化成竞争优势；确定投资优先序列，将资源导向最有吸引力的业务；评价/改进/统一业务单元经理建议的重要经营方式和行动方案。
在BT、BOT模式下，集团总部作为总体经营战略的主体，就应确定基础设施项目的方向与地位，在组建项目公司的同时建立健全其相关管理制度和目标。并对项目公司的经营计划和经营活动进行监督、评价。
（2）第二层次——经营单位战略
经营单位战略：经营单位在总公司或集团公司总体战略的指导下，为实现总公司发展目标，对所从事的某一经营事业的发展作出的长远性谋划和方略。
（3）第三层次——职能战略
职能战略：也叫分战略，指为了保证企业总体战略和经营单位战略的实现，运用各种专业的职能，使企业开展经营活动更加有效地适应内外环境的要求所制定的长远性谋划和方略。
在BT、BOT模式下，项目公司代表集团公司BT、BOT项目进行全程管理，是BT、BOT乙方，也是项目建设期的业主，是经集团公司授权的，全面负责BT、BOT项目投融资、建设、移交、回购等工作的执行主体。
项目公司作为集团公司在项目承接地的代表和窗口，在整个项目运营期间肩负着经济、社会两大职能：
经济职能：
①全面负责投资项目所需资金的融通和投资控制。
②按照投资合同要求，完成工程施工单位、监理单位的招投标工作。
③全过程负责对工程的进度、质量、安全、文明施工、移交、资金拨付、结算、项目回购进行控制。
社会职能：
①负责协调与政府职能部门、业主、设计、监理及社会各方关系，确保适宜的投资与建设环境。
②利用联建互动等方式，宣传企业品牌。
③通过项目的实施运作，收集信息，开拓市场，充分利用有效资源，寻求长期合作伙伴。
④培养投资项目专业管理人员，为集团公司提供人才后备。
可见，项目公司在战略中实行职能作用。而值得探讨的是项目公司本身又是一个组织。其结构、战略等要素又决定了其职能的实现。

三、项目公司管理模式
考虑到BT、BOT投资额大、资金风险大，项目公司应设立董事会、监事会，董事会、监事会成员应由集团公司委派。董事长为项目公司的法定代表人。项目公司的日常经营管理活动由总经理（常务副总经理）主持。项目公司所设置的职能部门，应在职责范围规定内开展经营管理活动。
我国现行的建筑业管理体制存在着许多与之不相适应的方面。其主要变现在：对地区部门条块分割，封锁保护的影响；对管理体制透明度的冲击。对政企不分的冲击；对资格，许可，审查等管理体制的冲击。
BT、BOT项目面临公共关系复杂、时间跨度长、需协调问题多的困难，市政行业原有的管理模式已不太适应BT、BOT项目的实施。需要在市场磨合和适应中摸索出一套有效的、可操作性的BT、BOT项目公司管理模式。
市场化、动态化是项目公司进行人员配置时的重要标准。项目公司主要管理人员应根据集团相关内部部室的管理条线，由各部门在董事会和经营层配置人员，以人员委派的方式来加强管理和沟通，派出人员代表了集团各部门，其行为同时受部门和公司的约束，来全过程、全方位贯彻执行集团的战略决策和意图。项目公司的人员实行人力资源市场化和动态管理的模式。即项目公司人员部分由集团公司选派，部分就地通过人才市场招聘，录用后签订有固定期限的劳动合同并向集团公司备案。同时，根据项目公司运行不同阶段的需要差别，对管理人员的数量进行适当的调整。凡选派人员在派驻期间，其劳动人事关系仍保留在原单位，其工作安排、考核、报酬给付由项目公司负责。
在具体运行过程中，不断完善法人治理结构是项目公司管理是否有效、是否成熟的关键。经营管理层应根据董事会授权的范围和工作职责，及时将公司运行情况、项目实施进展等情况向董事会汇报。董事会及时就有关重大问题做出决定，经营管理层则照董事会的决策开展全面的经营管理活动，落实董事会的决策。例如：主要成本、资金、费用的预算计划；年度工作计划；主要结算；主要资金支付；主要经济合同的签订；重要的分配、奖惩事项等事宜项目公司经营管理层必须获得董事会的批准，方可执行。

四、BT、BOT项目的建设控制
（1）广泛寻求BT、BOT投资者
通过各种途径广泛寻求上海市市政工程BT、BOT投资者。在招商引资的过程中，政府的政策支持是非常重要的。所以项目公司应与政府主管部门做好沟通
政府主管部门负责整个城市市政工程的建设，并委托BT、BOT甲方和项目公司签署BT、BOT合同；同时政府的相关出台政策对整个项目的实施起着至关重要的作用。当一些重大外部矛盾出现，而BT、BOT甲方无法协商解决时，应上报当地政府，通过政府相关主管部门出面解决。
（2）行之有效的计划控制
投资项目建设计划是指以BT、BOT合同中甲乙双方约定的工程建设时间、资金投入回收、工程移交质量要求为基础，根据工程建设实际情况，制定的资金投入、工程进度、质量等计划。制定计划的目的在于：明确不同时间点的工作重点、工作方向；做好不同时间段的资源分配；发挥各参建单位的积极潜能；明确各参建单位的效绩评价标准；引导所有参建单位统一协调工作。
计划编制种类包括：目标计划、指标计划和改进措施计划。目标计划是以BT、BOT项目合同书约定为基础、以企业质量管理要求为推动，制定投资项目的质量目标。指标计划是施工过程中各分部分项工程、各工序在监理、建设方验收环节中应达到的质量指标的计划。改进措施计划是指根据质量目标计划和质量指标计划的要求，针对某个质量问题或者某项工艺，编制的质量改进措施计划。包括质量通病认定、技术分析、应对方案和相应的进度要求等等。
在计划的编制过程中，编制的要求规定：总计划目标应严格按照BT、BOT合同、建设委托合同、施工合同、监理合同中约定的内容编制。在总计划目标前提下，结合项目前期矛盾、施工单位的进度质量计划、质量保证体系、关键节点的施工工艺技术措施和监理单位的质量控制目标计划，相互融合，做到编制的计划具备符合实际的可操作性。
在明确编制种类和要求后，即进行具体的编制，编制的内容包括：
①编制依据，主要包括BT、BOT建设合同、施工合同、监理合同和代建合同。其他内容包括各参建单位根据工程施工图、图纸会审记录、已有变更设计、采用现行施工规范、验收标准等内容编制的质量计划。
②项目概况，一般包括每个工程的工程造价、建设工期、工程量、工程关键
节点、施工工艺、技术难点、使用功能等内容。
③质量目标，分为合格工程、市、省优质工程、国家级优质工程，
④组织机构，投资项目质量管理过程中的组织形式，明确不同参建单位在施
工过程中的质量管理职能，明确相互间的责任关系。
⑤必要的质量控制手段、施工过程、检验和试验程序等。
⑥出现质量问题时的应急措施。
⑦质量计划调整条件。
⑧参建单位执行质量计划成效的奖惩依据和标准。
针对基础设施投资项目的计划控制，项目公司主要应从以下三个方面着手：
①全面掌握工程情况，客观科学编制计划。切实有效的工程计划必须建立在实事求是的客观基础上，可操作性为编制的首要要求。项目公司在制定计划前，首要的任务是完成对投资项目情况的全面掌控。主要表现在前期动拆迁情况的摸底和动拆迁工程完成时间的预估、工程主要节点难点所在、参建单位之间的关系等方面。
②进行目标分解。在制定完项目建设目标后，根据参建单位中施工单位、监理单位的技术管理特点，开始分解进度计划和质量计划。通过计划的设置和确立为不同的参建单位指明工作重点和管理方向，通过周密细致的预测应急支持为各参建单位减少风险，通过计划的不断完善修整协调好各方的利益化解冲突提高效率，通过计划目标的细分落实充分动各参加单位管理人员的积极性提高了整体有效性。
③做好计划控制中的效绩考评。各参建部门在工程建设中是否完成了阶段计划任务、总体计划任务，今后的工作是否需要改进，面对这些问题，项目公司应联合集团公司相关职能部门对施工单位和监理单位的计划执行能力开始考评。
（3）项目实施的控制
施工单位是整个项目建设的重要核心。所以项目公司应做好与施工单位的沟通。项目公司应定期通过工程例会，了解工程进度、安全、质量、文明施工等情况，对需BT、BOT甲方、监理、政府主管部门解决的问题，项目公司应及时提供解决的平台和渠道；对需项目公司解决的困难，项目公司应给予大力配合，以保证工程顺利开展。
同时，管线搬迁是工程进程中另一个重要的部分。管线搬迁存在着施工环境复杂、难度大、需配合的部门多等因素，而各管线施工进展是否顺利往往对主体工程存在较大的影响。因此，项目公司应在相关单位提出施工计划和施工进度要求上，安排各方保持联系，及时交换配合意见，避免因沟通不足而造成施工冲突。
（4）加强资金使用的透明性
项目公司作为投资单位，负责整个项目建设所需资金的融集，工程资金中的大部分来自银行的贷款，银行向项目公司提供资金并且监督资金的使用情况。银行提供的资金是工程资金流转的基础，是投资建设的基石。项目公司应将工程建设过程中的资金使用计划、资金实际使用情况、资金投入与工程进展等信息及时传递至银行，让银行了解贷款资金所带来的整体效益。
（5）不断强化工程质量安全
对工程进行质量安全的监督与检查是公司在施工过程中必不可少的环节。而负责此项内容的是由建设单位招投标的监理单位。监理单位直接与施工单位发生工作关系，监理单位对现场的施工进度和施工质量以及保证安全文明施工进行控制。项目公司应定期组织工程例会，听取工程进展情况，商讨整改办法，并根据工程的实际情况听取监理单位提出的管理思路和方法，确保工程的优质有序的按期完成。

五、BOT战略实施的利与弊
实施以BT、BOT方式为主的资产经营战略其实质是一种前向整合的垂直一体化战略，是企业进入行业价值链的投资领域的一体化战略。前向一体化战略可以带来明显的成本节约，便于内部控制和协调，节约了交易成本，提高了投资回报率。前向一体化战略可以使企业在整个行业价值链中更接近最终消费者，从而使企业有机会打破价格竞争为导向的市场环境，通过设计、施工、总承包等方式提高产品的差别化。前向一体化的另一个潜在利益是提供了进一步熟悉下游单位相关技术的机会，提供一系列额外的价值来改进本企业区别于其他企业的能力，这些为未来的发展提供了宝贵的实物期权。前向一体化还可以整合企业可以得到的战略优势，如较高的价格，较低的成本或较小的风险，从而提高了产业的进入壁垒。
当然前向一体化战略也存在一定的缺陷：既它需克服壁垒成本，需要不菲的资本投入，其平衡难度较大，对技术和管理的要求较高，并且增加了经营杠杆。
随着我国加入WTO和社会主义市场逐步完善，社会和经济发展对我国的基础设施产生了巨大需求，为从根本上解决基础设施建设资金不足并减轻政府财政负担问题，目前来看，BT、BOT模式是所有融资方式中最好的选择之一。但BT、BOT模式的推广仍面临国家相关法律法规不健全、投资软环境不好、BT、BOT项目运作管理制度和机制缺乏规范化的困境。
所以，为了进一步提高BT、BOT模式的应用及推广，加快我国基础设施建设，国家应进一步完善BT、BOT模式相关的法律法规、进一步改善投资软环境，改变政府职能，强化政府的服务意识，降低投资人的投资风险并建立规范化的BT、BOT项目运作模式和管理机制。为迎接BT、BOT时代的到来做好准备